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〔특별기획〕 역대 정부의 북방정책 기조…그 흐름은 어떻게 진행되어 왔나?
〔특별기획〕 역대 정부의 북방정책 기조…그 흐름은 어떻게 진행되어 왔나?
  • 김쌍주 대기자
  • 승인 2018.10.07 11:21
  • 댓글 0
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남북대결구도 → 선의의 동반자 → 화해와 협력 대상 → 상호주의 → 한반도 운전자론
평양남북정상회담이 열린 지난달 20일 문재인 대통령 내외와 김정은 국무위원장 내외가 백두산 천지에서 기념촬영을 하고 있다.(사진=newsis)
평양남북정상회담이 열린 지난달 20일 문재인 대통령 내외와 김정은 국무위원장 내외가 백두산 천지에서 기념촬영을 하고 있다.(사진=newsis)

[일요주간 = 김쌍주 대기자] 역대정부의 북방정책의 경과를 보면 이승만 정부부터 전두환 정부까지 남북대결구도의 북방정책기조를 이어오다, 1990년대 노태우 정부부터 실질적인 북방정책을 시작으로, 김영삼 정부의 세계화 정책, 2000년대 들어 김대중 정부의 햇볕정책, 노무현 정부의 동북아 평화·번영정책, 2010년대 들어 이명박 정부의 자원외교정책, 박근혜 정부의 유라시아 이니셔티브, 문재인 정부의 신북방 정책으로 이어지고 있다.

1948년 이승만 정부의 무력북진통일론 이후 지속된 남·북 대결구도는 1980년대 후반 세계냉전이 해체되면서 선의의 동반자관계로 전환되었으며, 김대중 정부와 노무현 정부에 이르러 북한을 화해와 협력의 대상으로 인정하고, 공존공영하자는 햇볕정책이 북방정책의 기조로 자리 잡았다.

2008년에 들어선 이명박 정부는 북한의 비핵화를 전제로 한 대북지원 등 실용주의에 입각한 상호주의를 표방하였으나, 대북강경책에 따른 협력관계 한계를 드러내고 말았으며, 박근혜 정부는 유라시아와 경제협력을 통한 북한개방유도를 꾀하였으나, 남북관계경색에 따른 남·북 및 남·북·러 사업이 중단된 후 문재인 정부는 동북아·유라시아지역과 연계를 강화하여 미래성장 동력 창출 및 한반도 평화정착 기반구축을 위한 신북방정책을 추진하고 있다.

역대정부의 북방정책의 추진경과에 대한 비교를 통해 현재 문재인 정부가 추진하고 있는 ‘한반도 신경제지도구상 및 북한 핵’과 동아시아 철도공동체를 비롯한 신북방정책이 나아갈 방향과 북한 핵문제와 종전선언 문제 등을 분석하는 한편, 전망을 위한 차원에서 각 정부별 북방정책의 추진경과를 살펴보았다.

■ 노태우 정부의 북방정책

노태우 전 대통령
노태우 전 대통령

소련·중국과 외교수립, 남·북한 UN동시가입, 남·북한 비핵화선언, 1993년 1차 북핵 위기에 따른 남·북관계가 경색국면으로 치달으면서 끝내는 중단되고 말았다.

그러나 노태우 정부는 적극적인 대북정책을 폈다. 당시 이뤄놓은 대북성과도 적지 않다. 노태우 정부는 국정운영의 최우선순위를 88서울올림픽의 성공적인 개최와 북방외교의 적극적인 추진에 역점을 두면서 보다 개방적이고 능동적인 대북정책을 펼쳤었다.

1988년 자주·평화·민주·복지의 통일이념과 민족공동체구성의 필요성을 강조하는 7.7선언을 발표했다. 그러나 북한은 미국의 시나리오에 따라 전임자의 영구분단안과 다를 바 없다는 이유로 거부입장을 분명히 했었다.

북한 측의 이 같은 부정적 반응에도 불구하고 노태우 정부는 1988년 9월 한민족공동체통일방안을 제시했는데, 북한은 이것이 미국의 짜여 진 시나리오대로 한국이 꼭두각시 노릇을 하는 것뿐이라면서 남측의 제의를 거절했었다.

이러한 분위기는 계속 유지되어오다가 여러 차례의 실무접촉 끝에 1990년 제1차 남북고위급회담이 성사됐다. 이어 1991년 10월 남·북한UN동시가입이 추진되었고, 그 후 남·북 관계협력은 급진전되는 듯 했다.

핵문제도 이때 대두되고 남·북한은 핵문제에 대한 세 차례의 대표접촉을 통해 1991년 12월 한반도 비핵화에 대한 공동선언에 합의했다. 그러나 남한은 성실히 공동선언을 이행했으나 북한은 비밀리에 핵무기개발을 진행시키면서, 1992년 9월 남북고위급회담을 일방적으로 중단했었다.

■ 김영삼 정부의 대북정책

김영삼 전 대통령
김영삼 전 대통령

OECD가입 등 세계화전략을 통해 대북경수로사업(KEDO)을 추진하였으나, 봉쇄적 대북정책 및 러시아와의 관계가 약화되면서 한계를 드러내고 말았다.

당시는 미국과의 동맹도 흐트러지고 대북정책도 일관성이 없었으며, 거기에 운까지 따라주지 않았던 시기였다. 사실 그 때는 약소국 한국으로써 일관성을 가지기 힘든 국제정세이었기 때문이었다.

1993년 11월부터 1994년 6월까지 북한 핵문제를 둘러싼 국제적 긴장이 지속되었기 때문이다. 게다가 1994년 6월 카터 前미국대통령이 북한을 방문하여 핵문제에 관한 타협안을 이끌어 내고, 김일성은 남·북 정상회담에 대한 의사를 카터에게 전달하여 평화무드가 조성되어가던 중 김일성의 급작스러운 사망으로 정상회담은 무산되었고, 그 과정에서 조문파동으로 남·북관계가 다시 악화되고 말았었다.

이후 김영삼 대통령은 1994년 8월 ‘한민족공동체건설을 위한 3단계통일방안’을 제시했지만, 이에 대해 북한은 ‘비현실적이고 일고의 가치도 없다’는 이유로 거절하고 말았다.

■ 김대중 정부의 북방정책

김대중 전 대통령
김대중 전 대통령

북한 안정 보장론 및 남·북한 당사자주의를 표방하고, 러시아와의 우호관계를 강화하면서 2차 북핵 위기 및 1차 핵실험에도 대북포용정책을 유지했었다. 1970년대 초부터 3단계통일론을 주장해 온 김대중 대통령이 취임하면서, 남한의 대북정책은 보다 포용적이고 적극적인 성격을 가지면서 일관성 있게 유지되었다.

햇볕정책으로 불리어지는 김대중 정부의 평화와 협력을 대북정책은 북한이 쉽게 붕괴되지 않으며 흡수통일이 가능하다 하더라도 그 후유증이 매우 크기 때문에 바람직하지 않다는 판단에 기초한 것이었다.

햇볕정책의 핵심은 정경분리의 원칙에 입각한 북한에 대한 경제적지원이다. 따라서 북한의 잠수정 침투사건에도 불구하고 조용히 사건을 일축하고, 1998년 9월 금강산 관광 사업을 허용하고 기업인의 방북 확대 투자를 장려하는 조치를 취한다.

그럼에도 불구하고 북한은 여러 형태의 도발을 감행하는데, 남한정부는 전두환 정부 때와 같이 우호적 입장을 견지하며 묵묵부답으로 일관했었다. 북한의 이러한 이중적인 행동은 남한과의 평화로운 관계개선을 시도한 북한의 지도부와 남한과의 평화적 관계개선에 반대하는 북한군부의 충돌에서 일어난 우발적인 사건으로 해석한 전문가들도 있었다.

대북 화해협력정책을 통해 남북정상회담을 성사시켰으며, 남북관계를 대립과 갈등의 관계로부터 화해와 협력의 관계로 전환시켰음을 자부해 온 김대중 정부에게 북핵문제의 재등장은 당혹스러운 사건이었다.

그러나 두 번 째 북핵문제가 등장한 이래 한국정부는 기본적으로 북핵문제를 대화를 통해 평화적으로 해결한다는 원칙적 입장을 정립·유지했다. 미국은 북한이 농축우라늄 핵개발계획을 시인하였다고 하면서 강경한 태도를 보인데 반하여, 한국정부는 북한의 핵개발계획 시인은 대미 대화재개 의지를 함축하고 있는 것으로 보았다.

2002년 10월 17일 북한의 농축우라늄 핵무기프로그램과 관련한 한·미 공동발표에서 한국의 기본입장은 4가지로 정리되었다. 즉 ①북한의 어떠한 핵개발에도 반대, ②한반도비핵화를 위해 북한의 모든 의무준수 촉구, ③모든 문제는 대화를 통한 평화적 방법으로 해결 및 한·미·일 공조 계속 강화, ④남북대화 경로를 통해 북측에 문제제기 등이다. 이때 미국은 대북 중유공급 중단하겠다는 방침을 세웠다.

김대중 정부는 이에 대하여 일본과 함께 반대 입장을 표명하였다. 그러나 미국의 주도 아래 한국, 일본, EU 등으로 구성된 KEDO집행이사회는 11월 15일, 12월분부터 대북중유공급을 중단하였다. 이후 북한은 2003년 1월 10일 NPT에서 탈퇴한다는 성명을 발표했다. 북핵문제의 대화를 통한 평화적 해결 입장기조는 노무현 대통령의 참여정부로 이어졌다.

■ 노무현 정부의 북방정책

노무현 전 대통령
노무현 전 대통령

김대중 정부의 햇볕정책을 계승하고, 북한포용 호혜적 협력정책을 통한 중앙아시아 진출을 위한 초석을 마련했었다. 노무현 정부는 대북정책을 평화·번영정책으로 표현하면서 대화를 통한 문제 해결과 상호 신뢰 우선과 호혜주의를 강조하였고 남·북당사자간의 협력을 중시하였다.

또 이러한 정책을 국민과 함께하는 정책이란 의미로써 참여정부라 명명하였다. 노무현 정부는 독자적인 대북정책을 제시하기 보다는 김대중 정부의 햇볕정책을 발전적으로 승계할 것을 목표로 삼았다.

북핵문제와 관련해서 평화적 해결을 위한 전기를 마련하고, 남·북 화해협력을 지속하고 남북 군사회담을 정례화하고, 남북정상회담 등을 통한 평화정착의 토대를 마련하여 외교적 역량을 강화하여 동북아 평화협력의 분위기를 조성한 후에 북핵문제를 해결하자는 목표를 세웠다.이 과정에서 노무현대통령은 동북아 균형자론을 제기하였다. “우리외교는 동북아질서를 평화와 번영의 질서로 만들기 위해 역내 갈등과 충돌이 재연되지 않도록 균형자 역할을 수행해야 할 것” 이라고 말하였다.

한국이 미·일과 중·러의 대결에 종속변수가 되지 않고 자주적 외교노선을 개척해 나가는 독립변수가 되겠다는 의지의 표현이었으나, 당시 모든 언론으로부터 어불성설이라고 비판받았다. 중국이 더더욱 급부상하여 확고한 G2가 된 현 상황에서 노무현정부의 동북아 균형자론은 현실적인 전략을 넘어서서 필연적인 전략으로 평가되고 있다. 또한, 평화대북정책의 기본은 자주국방의 기초아래 가능하다고 봤다. 국방예산증액비중을 노태후, 전두환 정부 다음가는 수치인 11.4%까지 늘리면서도 개성공단, 남·북 철도연결, 2차 남북정상회담개최 등으로 실질적 경제교류협력의 진전을 보였다. 거시경제효과라는 것은 장기적으로 관망해야 함에도 불구하고 당시 언론으로 부터 퍼주기 식 대북정책이라는 비난을 받기도 했다.

■ 이명박 정부의 북방정책

이명박 전 대통령
이명박 전 대통령

한·러 간 철도, 가스, 농업 등 3대 新실크로드협력을 추진하는 한편, 남·북·러 가스관사업을 추진하였으나 대북강경책에 따른 협력 한계를 드러내고 말았다. 경제문제와 정치문제를 분리하는 실리우선의 대북정책을 할 것이라는 것이 이명박 정부의 발표였다. 경제대통령이라는 이미지에 맞게 정경을 분리하겠다는 것이었다.그러나 북핵 변수의 등장으로 국제정치에서 운신의 폭이 줄어든 것도 사실이지만, 국제사회와의 공조나 외교적 대응조차 볼 수 없었다. 김대중, 노무현 정부 당시의 정상회담 등을 통한 선언문들을 이행 할 수 없다는 등의 강경일변도로 가면서 대북관계가 경색되고 말았다.

엎친 데 덮친 격으로 천안함 사건이 터지는 등 북한과의 관계가 전반적으로 악화된 5년이었다고 할 수 있다. 게다가 국제정세에 따라 정책의 일관성을 쉽게 잃고 말았다. 북핵 국면이후 급변하는 국제사회의 대북기조에 뒤쳐지지 않기 위해 기존의 엄격한 상호주의론은 대부분 사라졌기 때문이다.

예를 들면 옥수수 5만 톤 등 식량지원과 관련해서는 미국이 북한에 지원키로 한 식량 50만 톤이 북한항구에 도착하기 시작하자, 이명박 정부는 같은 해 4월에 “북한의 요청이 있어야 식량을 지원할 수 있다”에서 같은 해 6월 30일자에는 “별도의 남북 대화가 없어도 지원할 수 있다”로 바뀌었다.개성공단과 10·4남북정상들의 공동선언에 대한 입장도 달라졌다. “앞으로 개성공단사업의 안정적 발전방안을 적극 검토해나가겠다”고 말했는데, 같은 해 3월 김하중 통일부장관이 “북한의 핵 포기 없이는 개성공단 확대도 없다”고 발언, 파문을 일으켰을 때에 비하면 뉘앙스가 확 달라졌었다.또한 국내정치에서 불리할 때마다 천안함 사건 조사의혹 및 북측에 천안함 사태 사과요청 사건, 총기발사 1000달러 사건 등 북한을 이용하여 상황을 타개하려는 모습이 여러 번 보여 지면서, 대북정책을 국내정치의 변수로 전락시킨 정부가 이명박 정부이기도 했다.

대북정책을 독자적 정책철학을 가지고 일관적으로 추진하기 보다는 국내정치에서 한나라당이 불리할 때 마다 이를 돌파하기 위한 수단으로 대북정책을 펼침으로서 대북관계는 급속히 악화됐다. 또한, 국정원의 대북정보능력의 핵심이던 유능한 해외파견요원들은 국내로 배치하고, 경험이 전혀 없는 요원들을 해외에 배치시키면서 대북정보력이 급격히 약해진 것이 이명박 정부 때이기도 했다.

■ 박근혜 정부의 북방정책

박근혜 전 대통령
박근혜 전 대통령

유라시아와 경제협력을 통한 북한개방유도를 꾀하는 합리적 원칙과 소통을 중시한 신뢰프로세스가 박근혜정부의 북방정책기조였으나, 남·북 관계경색에 따른 남·북 및 남·북·러 사업은 중단되고 말았다.

정권 초기 6자회담을 통해 북한을 대화창구로 이끌어내겠다는 원칙을 바탕으로 중국과 미국의 협조를 이끌어냈다. 미국방문을 통해 이끌어낸 미국의 반응은 박근혜정부가 바랬던 것과는 다른 것이었으나 어쨌든 긍정적 상황이었고 순조로워 보였다.

그러나 북한과의 직접소통은 제대로 이뤄진 것이 없었다. 장관급회담에서 북한참석자의 급이 맞지 않는다는 이유로 회담을 결렬시킨 사건은 북한 권력구조와 남한 권력구조의 특이성을 고려하며 협의해온 역대정부들에 비해서 전혀 고려하지 않은 판단이었다는 게 당시 전문가들의 일반적 평가였다.

평화회담을 주창하면서도 보수단체의 대북전단지살포는 묵인하는 한국정부에게 북한은 제재할 것을 요구했는데, 북한 대북전단지 살포가 항공법, 남북교류협력법 제13조와 제14조에 저촉되는 상황임에도 불구하고, 대북삐라살포를 제지하지 않으면서 남북회담은 다시 결렬되었다.

즉, 남·북 평화·통일 등의 문구는 박근혜정부의 정치적 구호에 지나지 않는 것이 아니냐는 분석이 나오기도 했었다. 통일에 관한 언급으로 대통령의 대북소통의지를 표현한 것에 비해 실질적인 접근의 노력은 이뤄지지 않았기 때문이다.

이러한 과정에서 갑작스럽게 ‘통일대박론’이 나온 것이다. 북한과의 통일이 경제적 이익을 담보한다는 논지다. 통일이라는 정치적 국론을 지극히 경제적 관점에서 해석한 것이다. 뒤이어 나온 개성공단폐쇄는 정책의 연결성이나 접점 없는 황당한 결정으로 평가되고 말았다.

당시 이 같은 정책결정은 정부고위관료들조차 사전에 인지하지 못하고 있던 것으로 알려졌다. 이는 박근혜 전 대통령의 갑작스런 구두지시였던 것으로 밝혀졌다. 이와 관련하여 개성공단 부지를 아프리카, 동남아 등지로 이전하기 위한 기획부동산프로젝트가 정부차원에서 가동됐었다는 사실이 밝혀지면서, 비선실세의 국정농단이 대북정책에도 좌지우지 한 것이 아니냐는 관측이 나오기도 했었다.

십 수 년 간 북한의 이중적인 태도와 도발에도 불구하고 유지되어오던 핫라인이 이때 완전히 끊어진 것이다. 동시에 북한의 ICBM 미사일의 완성도가 높아지자, 사드배치를 국내법위반까지 해가며 긴급하게 반입하면서, 대북관계 뿐 아니라 동북아지역전체의 긴장감이 치솟기도 했었다.

한편, 국정원조직이 박근혜 정부 내내 새누리당과 정부의 정치적 이해관계에 의해 움직여진 정황과 증거들이 드러났는데, 박근혜 정부의 대북정책이 국내정치의 변수로 이용된 것은 이명박 정부 때와 별다름이 없었다는 분석이다.

■ 문재인정부의 북방정책

문재인 대통령
문재인 대통령

문재인 정부는 2017년 7월 베를린구상과 8.15경축사에서 대북정책의 골간을 제시하였고, 이후 공식적으로 한반도 운전자론이라고 명명하였다. 대북정책을 미국, 중국이 아닌 한국이 주도적으로 운전해보겠다는 것이 운전자론의 논지이다.

북한의 대륙간탄도미사일 개발여부와 핵미사일 탑재가능성이 현실성 있는 것으로 알려지면서 한반도를 둘러싼 국제정세는 급속하게 냉각되었다. 북한이 핵까지 개발한 군사국가인 점을 감안하면, 직접피해를 볼 인접국인 한국은 기본적으로 평화를 지향해야한다는 것이 문재인정부의 방향이다.

전쟁은 안 된다는 것. 하지만 북한을 협상테이블로 이끌어내기 위해서 미국의 핵우산을 바탕으로 한 강한 군사력을 통해 군사적 압박과 경제적 압박은 필요하다는 것이 문재인 정부 대북정책의 기본이다.

기본적으로 김대중, 노무현 정부의 대북정책기조와 비슷하지만, 문재인 정부의 미국과의 대북공조는 이전 정부들에 비해 더욱 강력히 연결되어 있다.

트럼프대통령의 트위터 발언들이 국내언론에 보도되며 동맹국으로써 미국과의 대북공조 불안여론이 커지고 이슈가 된 경우가 수차례이지만, 미국정부의 결정은 언제나 트럼프발언과 궤를 함께하지 않았고, 실무자들이 트럼프대통령의 발언을 수습하는 인터뷰들이 언제나 뒤늦게 미국언론에 퍼지면서, 미국정부는 문재인 정부의 대북정책에 강하게 연결되어있고 공조할 것임이 확인되었다.

다자적 측면에서는 대북협상에서 가장 중요한 역할인 중국과의 관계가 사드거짓말로 인해 적대적인 관계로 급변하며 혐한분위기가 극도로 높아졌으며, 이로 인한 경제재제로 연간15조원의 피해를 추정했을 정도로 한·중 관계는 악화일로 최악으로 치달았으나, 한중정상회담이후 중국이 혐한령과 경제제재를 해제하는 등 사드배치에 대해서 중국의 양해를 구해낸 것은 문재인정부의 성과라 할 수 있다.

중국의 대북제재협조를 얻어낸 문재인 정부는 다자적 협상, UN의 적극참여를 통해 북한을 압박하며 협상의 물고를 터나가면서 한반도의 직접분쟁 당사자들끼리 직접대화 자주적 대화를 하자는 것이 문재인 대통령 후보시절부터 일관된 발언이었다. 그럼에도 불구하고 북한은 그에 대한 반응을 보이지 않다가 2018년 김정은의 신년사를 통해 화답하였다.

평창올림픽을 통해 얻어낸 남·북간 대화의 물꼬를 이어서 군사옵션을 포함, 전쟁도 불사한다는 초강경대응을 하려하는 미국과 미친 짓을 언제할지 모르는 북한을 중재하며, 연이은 3차례의 남·북 정당회담, 한차례의 북·미 정상회담에 이어 제2차 북·미 정상회담을 주선해나가는 중재자와 균형자역할을 통해 동북아·유라시아 지역과 연계를 강화하여 미래성장 동력 창출 및 한반도 평화정착 기반 구축을 하고 있는 문재인 정부의 신북방정책은 현재 진행 중에 있다.


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